上半年地方債發(fā)行已收官，根據(jù)財政部政府債務(wù)研究和評估中心發(fā)布的最新數(shù)據(jù)顯示，1月至6月份，各地已組織發(fā)行新增地方政府債券14800億元，再融資債券18611億元，總體呈現(xiàn)出發(fā)行步伐先慢后快、發(fā)行定價更市場化、發(fā)行使用更重質(zhì)提效的特點。
地方債發(fā)行對于穩(wěn)投資、穩(wěn)增長、補短板具有積極意義，是2021年財政政策提質(zhì)增效、更可持續(xù)的關(guān)鍵舉措之一。市場關(guān)注下半年地方債發(fā)行節(jié)奏如何?是否會調(diào)減發(fā)行限額?將投向哪些領(lǐng)域?
發(fā)行定價更加市場化
考慮到去年巨量地方政府債券資金在今年繼續(xù)發(fā)揮效應(yīng)，加之上半年經(jīng)濟穩(wěn)步恢復(fù)，穩(wěn)增長壓力較小，地方債發(fā)行呈現(xiàn)先慢后快之勢。1月至2月份，新增地方債發(fā)行為零，從3月份起發(fā)行量逐月提升，3月份發(fā)行364億元，4月份發(fā)行3399億元，5月份發(fā)行5701億元，6月份稍有減少發(fā)行5336億元。
“上半年，各地組織發(fā)行新增地方政府一般債券共4657億元，占今年新增一般債券限額的57%，與去年同期相比，發(fā)行進(jìn)度基本持平。”中國財政科學(xué)研究院金融研究中心副研究員龍小燕說，“但新增專項債券發(fā)行進(jìn)度差距較大，上半年發(fā)行新增專項債券10143億元，占新增專項債券限額的27.79%，而2020年這一比例為59.5%。”
龍小燕分析，專項債發(fā)行較慢，與今年穩(wěn)增長壓力不大，提前批額度下達(dá)得相對較晚，以及地方債務(wù)監(jiān)管加強等因素有關(guān)，“這反映了今年各地堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的戰(zhàn)略部署，有助于切實提高專項債項目質(zhì)量，從源頭上降低專項債償還風(fēng)險”。
從發(fā)行利率看，地方債發(fā)行定價更加市場化。自2019年開始，地方債發(fā)行票面利率一般設(shè)定為高于國債收益率25個基點，財政部去年發(fā)文鼓勵具備條件的地區(qū)參考地方債收益率曲線合理設(shè)定投標(biāo)區(qū)間，促進(jìn)地方債發(fā)行利率合理反映地區(qū)差異和項目差異。今年多地提升地方債發(fā)行市場化水平，尤其是廣東先行一步，在6月8日發(fā)行的多期地方政府債券中，5年期、7年期地方債中標(biāo)利率高于區(qū)間下限15個基點。
“地方債可以認(rèn)為是接近無風(fēng)險資產(chǎn)，其發(fā)行利率高低取決于當(dāng)?shù)亟鹑谫Y源的豐富程度以及機構(gòu)的配置意愿，各地區(qū)尤其是發(fā)達(dá)區(qū)域推進(jìn)地方債市場化發(fā)行，有助于降低融資成本。”國盛證券固收分析師楊業(yè)偉表示。
值得關(guān)注的是，上半年地方債發(fā)行中，再融資債券占據(jù)主導(dǎo)地位，共發(fā)行18611億元，規(guī)模遠(yuǎn)高于去年同期水平。“這說明今年利用發(fā)行地方政府再融資債券，優(yōu)先支持在建項目工程的后續(xù)融資，防止出現(xiàn)‘半拉子’工程，償還存量債務(wù)的政策效果較為明顯。”龍小燕表示。
資金使用效益明顯提高
梳理各地發(fā)債情況不難發(fā)現(xiàn)，今年地方政府債券發(fā)行效率逐步提升，地方政府債券柜臺發(fā)行加快。
地方債柜臺發(fā)行主要面向個人和中小機構(gòu)投資者，通過商業(yè)銀行柜臺網(wǎng)點或網(wǎng)上銀行、手機銀行等渠道發(fā)行，自2019年開始試點。今年財政部進(jìn)一步要求各地做好相關(guān)發(fā)行工作，原則上已開展過的地區(qū)2021年安排柜臺發(fā)行應(yīng)不少于兩次，未開展過的地區(qū)應(yīng)至少安排一次。
進(jìn)入二季度后，多地啟動地方債柜臺發(fā)行。5月份，四川發(fā)行11.2億元，廣西發(fā)行3億元，浙江省寧波市發(fā)行2億元;6月份，新疆發(fā)行2.5億元。
“地方債柜臺發(fā)行規(guī)模逐步擴大，有利于豐富投資者結(jié)構(gòu)，提高地方債市場流動性，更好地滿足個人和中小機構(gòu)投資者需求，激發(fā)社會投資活力。”龍小燕表示。但目前來看，地方債柜臺發(fā)行仍有巨大發(fā)展空間，1月至5月份柜臺市場累計交易41.82億元，僅占全市場交易規(guī)模的0.02%。未來可從優(yōu)化債券結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新債券品種、豐富債券類型等方面，提升地方債在柜臺市場的投資價值。
記者注意到，在防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，保持宏觀杠桿率基本穩(wěn)定的政策主基調(diào)下，今年地方債發(fā)行更加注重質(zhì)效，強調(diào)項目質(zhì)量管理和風(fēng)險防控，優(yōu)化債券資金投向結(jié)構(gòu)，主要集中用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、民生服務(wù)等重點領(lǐng)域。
尤其是在新增專項債的發(fā)行使用上，更加強化績效管理，采用穿透式監(jiān)管，提升債券資金使用效益。今年新增專項債券安排3.65萬億元，比上年減少1000億元，但總體規(guī)模依然處于高位。
為進(jìn)一步加強針對性管控，近日，財政部發(fā)布《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》，將績效評價結(jié)果作為分配專項債務(wù)限額的調(diào)整因素，提高地方政府申請專項債券門檻。
“這意味著，下一步地方債尤其是專項債的發(fā)行要求和申報難度將提高，有助于解決資金閑置、項目收益無法覆蓋本息和投向不符合規(guī)定等問題，進(jìn)一步提升專項債的項目質(zhì)量，實現(xiàn)財政資源的優(yōu)化配置。”中信證券債券研究首席分析師明明表示。
下半年節(jié)奏有望加快
截至今年6月份，財政部下達(dá)2021年新增地方政府債務(wù)限額42676億元，低于此前全國人大批準(zhǔn)的2021年預(yù)算安排新增地方政府債務(wù)限額44700億元的規(guī)模。
有觀點認(rèn)為，在經(jīng)濟穩(wěn)步復(fù)蘇、地方財政壓力不大、地方專項項目審批趨嚴(yán)的背景下，今年新增地方債限額可能出現(xiàn)下調(diào)。
對此，專家分析，這種可能性不大。從往年經(jīng)驗看，新增地方債限額當(dāng)年基本都能使用完，在年中調(diào)整的情況較為少見。“新增地方債限額的下達(dá)，是財政部根據(jù)全國人大批準(zhǔn)的地方債限額、各地舉債需求和項目實施進(jìn)展情況、市場發(fā)行情況等綜合因素作出的決策。”龍小燕表示，目前尚留有的2024億元限額空間，預(yù)計會在今年晚些適當(dāng)時機再次下達(dá)。
“目前已下達(dá)地方債額度低于預(yù)算，可能與額度分批次下達(dá)有關(guān)，并不一定指向預(yù)算調(diào)整。”開源證券首席經(jīng)濟學(xué)家趙偉表示，近年來新增地方債額度均分多批次下達(dá)，其中2019年分2批，2020年分5批且最后一批額度11月才下達(dá)。
按照全年新增地方債44700億元限額計算，下半年還有近3萬億元的新增地方債尚待發(fā)行，可以預(yù)見，后續(xù)發(fā)債節(jié)奏將有所加快。“伴隨額度下達(dá)、項目融資需求釋放等，地方債發(fā)行將開始提速，年內(nèi)地方債供給高峰或在三季度出現(xiàn)。”趙偉表示。
各地的行動也說明了這一點。目前已有多個省份披露第三季度地方債發(fā)行計劃，比如，江蘇擬于第三季度發(fā)行地方債1608.28億元，廣東擬發(fā)行1311.8億元，云南擬發(fā)行993.22億元，發(fā)行力度明顯加強。
但地方債發(fā)行大幅提速的可能性依舊不高，整體節(jié)奏更可能呈現(xiàn)平穩(wěn)態(tài)勢。龍小燕表示，在加強地方政府債務(wù)管理和防控風(fēng)險的背景下，地方債發(fā)行進(jìn)度尤其是專項債發(fā)行進(jìn)度會扎實推進(jìn)，即在地方扎實做好專項債項目儲備、立項和審批等工作的基礎(chǔ)上，在保障專項債項目有一定收益的前提下，按照資金跟著項目走的原則，穩(wěn)步推進(jìn)地方新增專項債發(fā)行工作。(本報記者 李華林)
