● 國務(wù)院反壟斷委員會(huì)近日發(fā)布《平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷指南》，預(yù)防和制止平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域壟斷行為，促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范有序創(chuàng)新健康發(fā)展
● 堅(jiān)持對(duì)市場主體一視同仁、平等對(duì)待，完善平臺(tái)企業(yè)壟斷認(rèn)定的法律規(guī)范，保護(hù)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域公平競爭，防止資本無序擴(kuò)張，注重維護(hù)各方合法利益
● 對(duì)于“二選一”“大數(shù)據(jù)殺熟”等問題，明確了相關(guān)行為是否構(gòu)成壟斷行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)
近日，國務(wù)院反壟斷委員會(huì)制定發(fā)布《平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷指南》(以下簡稱《指南》)，強(qiáng)調(diào)反壟斷法及配套法規(guī)規(guī)章適用于所有行業(yè)，對(duì)各類市場主體一視同仁、公平公正對(duì)待，旨在預(yù)防和制止平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域壟斷行為，促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范有序創(chuàng)新健康發(fā)展。
針對(duì)社會(huì)各方反映較多的“二選一”“大數(shù)據(jù)殺熟”等熱點(diǎn)問題，《指南》明確，認(rèn)定平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)E用市場支配地位行為，通常需要先界定相關(guān)市場，分析經(jīng)營者在相關(guān)市場是否具有支配地位，再根據(jù)個(gè)案情況分析是否構(gòu)成濫用市場支配地位行為。
據(jù)悉，《指南》以反壟斷法為依據(jù)，共六章24條，包括總則、壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、經(jīng)營者集中、濫用行政權(quán)力排除限制競爭和附則等內(nèi)容。《指南》界定了平臺(tái)、平臺(tái)經(jīng)營者、平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者及平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者等基礎(chǔ)概念，提出對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)開展反壟斷監(jiān)管應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持保護(hù)市場公平競爭、依法科學(xué)高效監(jiān)管、激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力、維護(hù)各方合法利益的原則。考慮到平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜性，《指南》強(qiáng)調(diào)，界定平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域相關(guān)市場需要遵循反壟斷法所確定的一般原則，同時(shí)考慮平臺(tái)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)進(jìn)行個(gè)案分析。
防止資本無序擴(kuò)張
維護(hù)各方合法利益
近年來，我國平臺(tái)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，新業(yè)態(tài)、新模式層出不窮，對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、滿足人民日益增長的美好生活需要發(fā)揮了重要作用。與此同時(shí)，關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者要求商家“二選一”、“大數(shù)據(jù)殺熟”、未依法申報(bào)實(shí)施經(jīng)營者集中等涉嫌壟斷問題的反映和舉報(bào)也日益增加。
“這些行為損害了市場公平競爭和消費(fèi)者合法權(quán)益，不利于充分激發(fā)全社會(huì)創(chuàng)新創(chuàng)造活力、促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展、構(gòu)筑經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新優(yōu)勢和新動(dòng)能。”國務(wù)院反壟斷委員會(huì)辦公室相關(guān)負(fù)責(zé)人說，為此，保護(hù)市場公平競爭、維護(hù)各方合法利益成為《指南》規(guī)范我國平臺(tái)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展經(jīng)營的核心理念原則。
其實(shí)，規(guī)范平臺(tái)經(jīng)濟(jì)市場競爭秩序，維護(hù)公平競爭，也是近期中央不斷對(duì)外釋放的信號(hào)。比如，近期召開的中央政治局會(huì)議要求強(qiáng)化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張;中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將強(qiáng)化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張作為2021年經(jīng)濟(jì)工作中的八項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)之一，要求健全數(shù)字規(guī)則，完善平臺(tái)企業(yè)壟斷認(rèn)定等方面的法律規(guī)范，加強(qiáng)規(guī)制，提升監(jiān)管能力，堅(jiān)決反對(duì)壟斷行為。
“反壟斷法適用于所有行業(yè)，對(duì)各類市場主體一視同仁、平等對(duì)待，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也不例外。”國務(wù)院反壟斷委員會(huì)辦公室相關(guān)負(fù)責(zé)人說，要堅(jiān)持對(duì)市場主體一視同仁、平等對(duì)待，著力預(yù)防和制止壟斷行為，完善平臺(tái)企業(yè)壟斷認(rèn)定的法律規(guī)范，保護(hù)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域公平競爭，防止資本無序擴(kuò)張，注重維護(hù)各方合法利益。
平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展涉及多方主體，反壟斷監(jiān)管在保護(hù)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域公平競爭，充分發(fā)揮平臺(tái)經(jīng)濟(jì)推動(dòng)資源配置優(yōu)化、技術(shù)進(jìn)步、效率提升的同時(shí)，應(yīng)該著力維護(hù)平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者、消費(fèi)者和從業(yè)人員等各方主體的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)整體生態(tài)和諧共生、健康發(fā)展。同時(shí)，保護(hù)市場公平競爭、維護(hù)各方合法利益的最終目的，還是要激發(fā)我國平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新創(chuàng)造活力。
積極回應(yīng)熱點(diǎn)問題
明確相關(guān)判斷標(biāo)準(zhǔn)
《指南》最能引起各方普遍關(guān)注的焦點(diǎn)，就是對(duì)于“二選一”“大數(shù)據(jù)殺熟”等問題的回應(yīng)，明確了相關(guān)行為是否構(gòu)成壟斷行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)。
“二選一”是社會(huì)公眾對(duì)平臺(tái)經(jīng)營者要求平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者不得在其他競爭性平臺(tái)經(jīng)營等不合理限制行為的概括性說法。《指南》明確，“二選一”可能構(gòu)成濫用市場支配地位限定交易行為。
反壟斷法禁止經(jīng)營者濫用市場支配地位，沒有正當(dāng)理由限定交易相對(duì)人只能與其進(jìn)行交易或只能與其指定的經(jīng)營者進(jìn)行交易。因此，反壟斷法規(guī)制“二選一”行為的前提是實(shí)施該行為的經(jīng)營者具有市場支配地位。《指南》明確了構(gòu)成限定交易行為可以考慮的因素，其中包括平臺(tái)經(jīng)營者要求平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者在競爭性平臺(tái)間進(jìn)行“二選一”或者其他具有相同效果的行為。
同時(shí)，《指南》從懲罰性措施和激勵(lì)性措施兩個(gè)角度，進(jìn)一步細(xì)化了判斷“二選一”等行為是否構(gòu)成限定交易的標(biāo)準(zhǔn)：平臺(tái)經(jīng)營者通過屏蔽店鋪、搜索降權(quán)、流量限制、技術(shù)障礙、扣取保證金等懲罰性措施實(shí)施的限制，因?qū)κ袌龈偁幒拖M(fèi)者利益產(chǎn)生直接損害，一般可以認(rèn)定構(gòu)成限定交易行為;平臺(tái)經(jīng)營者通過補(bǔ)貼、折扣、優(yōu)惠、流量資源支持等激勵(lì)性方式實(shí)施的限制，如果有證據(jù)證明對(duì)市場競爭產(chǎn)生明顯的排除、限制影響，也可能被認(rèn)定構(gòu)成限定交易行為。
“大數(shù)據(jù)殺熟”是社會(huì)公眾對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)利用大數(shù)據(jù)和算法對(duì)用戶進(jìn)行“畫像”分析，從而收取不同價(jià)格等行為的概括性說法。《指南》明確，“大數(shù)據(jù)殺熟”可能構(gòu)成濫用市場支配地位差別待遇行為。
反壟斷法禁止經(jīng)營者濫用市場支配地位，無正當(dāng)理由對(duì)條件相同的交易相對(duì)人在交易價(jià)格等交易條件上實(shí)行差別待遇。《指南》明確了構(gòu)成差別待遇可以考慮的因素，其中包括平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者基于大數(shù)據(jù)和算法，根據(jù)交易相對(duì)人的支付能力、消費(fèi)偏好、使用習(xí)慣等，實(shí)行差異性交易價(jià)格或者其他交易條件。
關(guān)于認(rèn)定交易相對(duì)人是否“條件相同”，《指南》規(guī)定，平臺(tái)在交易中獲取的交易相對(duì)人的隱私信息、交易歷史、個(gè)體偏好、消費(fèi)習(xí)慣等方面存在的差異不影響認(rèn)定交易相對(duì)人條件相同。實(shí)踐中，如果平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者具有市場支配地位，對(duì)不同的消費(fèi)者實(shí)施不同的交易價(jià)格等交易條件，可能構(gòu)成差別待遇行為。
中國法學(xué)會(huì)經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長、國務(wù)院反壟斷委員會(huì)專家咨詢組成員王先林教授認(rèn)為，在認(rèn)定限定交易是否構(gòu)成濫用市場支配地位行為時(shí)，需要將電商平臺(tái)通過服務(wù)協(xié)議和交易規(guī)則等方式限制、排斥經(jīng)營者參加其他平臺(tái)組織的經(jīng)營活動(dòng)等行為納入考慮之中。在具體認(rèn)定時(shí)，最終還是要分析實(shí)施該行為是否對(duì)市場競爭產(chǎn)生排除、限制的效果，包括電子商務(wù)經(jīng)營者和消費(fèi)者的選擇機(jī)會(huì)是否受到不當(dāng)限制，其他電商平臺(tái)經(jīng)營者是否被不當(dāng)排擠，新的市場進(jìn)入是否受到嚴(yán)重阻礙。顯然，電商平臺(tái)“二選一”行為對(duì)競爭對(duì)手產(chǎn)生了較為明顯的封鎖、排斥效果，遏制在位競爭者發(fā)展，影響潛在競爭者進(jìn)入市場，排除、限制了市場競爭。
市場支配地位情形
結(jié)合五大因素認(rèn)定
自反壟斷法2008年8月1日實(shí)施以來，判斷“濫用市場支配地位”一直是判斷是否構(gòu)成壟斷行為的難點(diǎn)和焦點(diǎn)問題。與傳統(tǒng)行業(yè)相比，認(rèn)定平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者具有市場支配地位就更具有復(fù)雜性，其專業(yè)難度、特殊情形及特定經(jīng)濟(jì)形式，都和傳統(tǒng)意義上的市場壟斷行為具有很大的不同。
國務(wù)院反壟斷委員會(huì)辦公室相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，《指南》主要從五個(gè)方面認(rèn)定和判斷平臺(tái)經(jīng)濟(jì)經(jīng)營者“市場支配地位”情形。
一是關(guān)于市場份額以及相關(guān)市場競爭狀況。計(jì)算經(jīng)營者市場份額的傳統(tǒng)指標(biāo)包括銷售金額、銷售數(shù)量等。考慮平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的特殊性，《指南》明確了計(jì)算平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者市場份額可以考慮交易金額、交易數(shù)量、活躍用戶數(shù)、點(diǎn)擊量、使用時(shí)長等指標(biāo)。鑒于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的動(dòng)態(tài)競爭特點(diǎn)，同時(shí)還要考慮該市場份額持續(xù)的時(shí)間。
二是關(guān)于控制市場的能力。《指南》結(jié)合平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，明確了分析控制市場的能力，可以考慮該經(jīng)營者控制上下游市場或者其他關(guān)聯(lián)市場的能力，阻礙、影響其他經(jīng)營者進(jìn)入相關(guān)市場的能力，相關(guān)平臺(tái)經(jīng)營模式、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)以及影響或者決定價(jià)格、流量或者其他交易條件的能力等。
三是關(guān)于財(cái)力和技術(shù)條件。對(duì)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者財(cái)力和技術(shù)條件的考慮因素，《指南》明確了包括資產(chǎn)規(guī)模、盈利能力、融資能力、技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用能力、擁有的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，以及該財(cái)力和技術(shù)條件能夠以何種程度促進(jìn)該經(jīng)營者業(yè)務(wù)擴(kuò)張或者鞏固、維持市場地位等傳統(tǒng)因素，也包括該經(jīng)營者的投資者情況、資本來源、掌握和處理相關(guān)數(shù)據(jù)的能力等需要特殊考慮的因素。
四是關(guān)于依賴程度。根據(jù)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，《指南》明確了分析其他經(jīng)營者對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者的依賴程度，可以考慮其他經(jīng)營者與該平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者的交易關(guān)系、交易量、交易持續(xù)時(shí)間，鎖定效應(yīng)、用戶黏性，以及其他經(jīng)營者轉(zhuǎn)向其他平臺(tái)的可能性及轉(zhuǎn)換成本等。
五是進(jìn)入相關(guān)市場的難易程度。影響平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場進(jìn)入難易程度的考慮因素有別于傳統(tǒng)行業(yè)。《指南》細(xì)化規(guī)定了相關(guān)考慮因素，包括市場準(zhǔn)入、平臺(tái)規(guī)模效應(yīng)、資金投入規(guī)模、技術(shù)壁壘、用戶多棲性、用戶轉(zhuǎn)換成本、數(shù)據(jù)獲取的難易程度、用戶習(xí)慣等。
眾所周知，構(gòu)成濫用市場支配地位行為的一個(gè)重要條件是實(shí)施相關(guān)行為“沒有正當(dāng)理由”，這也是判斷平臺(tái)經(jīng)濟(jì)市場壟斷行為的一個(gè)難點(diǎn)。
據(jù)國務(wù)院反壟斷委員會(huì)辦公室相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，《指南》針對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，列舉了平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者實(shí)施低于成本銷售、拒絕交易、限定交易、搭售或者附加不合理交易條件、差別待遇等濫用市場支配地位行為時(shí)可能存在的正當(dāng)理由。有關(guān)經(jīng)營者實(shí)施上述行為，并不必然構(gòu)成濫用市場支配地位行為，如果實(shí)施上述行為具有正當(dāng)理由則不構(gòu)成違法。
考慮到商業(yè)行為的復(fù)雜性，除明示列舉外，《指南》還規(guī)定了“能夠證明行為具有正當(dāng)性的其他理由”這一兜底條款，對(duì)可能存在的正當(dāng)理由作了開放式規(guī)定。實(shí)踐中，如果經(jīng)營者能夠證明實(shí)施相關(guān)行為具有正當(dāng)理由，則不認(rèn)定其構(gòu)成濫用市場支配地位行為。
專門設(shè)置審查條款
保護(hù)市場公平競爭
《法治日報(bào)》記者注意到，此前反壟斷法關(guān)于制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的規(guī)定比較原則，《指南》專章對(duì)依法制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為作出規(guī)定，并且細(xì)化具體執(zhí)法行為表現(xiàn)。
比如，《指南》對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域可能出現(xiàn)的濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為逐條列舉，細(xì)化了限定交易、妨礙商品自由流通、限制招投標(biāo)、限制投資、強(qiáng)制實(shí)施壟斷行為、制定含有排除限制競爭內(nèi)容的規(guī)定等違法行為的具體表現(xiàn)形式，有利于提高《指南》可操作性。
此外，《指南》還明確提出，預(yù)防和制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為，應(yīng)當(dāng)將事前的公平競爭審查和事后的濫用行政權(quán)力排除、限制競爭執(zhí)法有機(jī)結(jié)合起來。為此，《指南》專門設(shè)置了公平競爭審查條款，以實(shí)現(xiàn)兩者有機(jī)結(jié)合，形成工作合力，切實(shí)維護(hù)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域公平競爭的市場環(huán)境。
對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院教授、國務(wù)院反壟斷委員會(huì)專家咨詢組成員黃勇認(rèn)為，我國公平競爭審查制度實(shí)施近4年多來，在源頭防止政策制定機(jī)關(guān)不當(dāng)干預(yù)市場方面發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，由于制度本身和實(shí)施體制機(jī)制存在的一些問題，還需進(jìn)一步完善公平競爭審查制度，強(qiáng)化公平競爭審查制度的責(zé)任追究，推動(dòng)公平競爭審查制度的法制化。
據(jù)悉，機(jī)構(gòu)改革以來，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)堅(jiān)持依法行政，持續(xù)加大濫用行政權(quán)力排除、限制競爭執(zhí)法力度，依法查處濫用行政權(quán)力排除、限制競爭案件136件，為包括平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者在內(nèi)的各類市場主體營造公平競爭的市場環(huán)境。但隨著我國平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，行政機(jī)關(guān)在行使行政管理職能過程中，可能實(shí)施一些涉及平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者的行為，并對(duì)市場競爭產(chǎn)生一定影響。為保護(hù)市場公平競爭，在《指南》中設(shè)置規(guī)制平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)E用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的相關(guān)條款，既可以提高執(zhí)法透明度，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，又可以為行政主體提供重要指引，提高平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者有關(guān)交易的確定性。
(記者 萬靜)
