地方財(cái)政承壓 PPP回暖?
我國(guó)已成為全球最大的PPP市場(chǎng)。過去幾年，PPP行業(yè)的發(fā)展像是坐上了過山車，先是疾沖而上，然后戛然而止。如今，情況得到了改善，“規(guī)范有序推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作(PPP)”被寫入了“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)。
2021年春天，PPP再次走出新一波行情。
財(cái)政部PPP中心的全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)項(xiàng)目2021年2月報(bào)數(shù)據(jù)顯示：今年以來，新入庫(kù)項(xiàng)目86個(gè)、投資額1399億元，同比增加565億元、上升67.7%。凈入庫(kù)項(xiàng)目23個(gè)、投資額780億元，同比增加453億元、上升138.7%。截至2021年4月25日，全國(guó)有項(xiàng)目10020個(gè)，總投資額15萬(wàn)億元以上，項(xiàng)目和投資額相比以前都略有上升。
這種被稱為“政府和社會(huì)資本合作”的項(xiàng)目運(yùn)作模式通常用于基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域。社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào);政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。
PPP優(yōu)勢(shì)在于使合作各方達(dá)到比單獨(dú)行動(dòng)預(yù)期更為有利的結(jié)果：政府的財(cái)政支出更少，企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)更低。
我國(guó)已成為全球最大的PPP市場(chǎng)。過去幾年，PPP行業(yè)的發(fā)展像是坐上了過山車，先是疾沖而上，然后戛然而止，2017年后，隨著“92號(hào)文”《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》、“54號(hào)文”《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作(PPP)示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》資管新規(guī)等從嚴(yán)監(jiān)管政策的影響，PPP項(xiàng)目的成交數(shù)量和規(guī)模均呈急速下降趨勢(shì)。
如今，情況得到了改善，“規(guī)范有序推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作(PPP)”被寫入了“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)。
一位中部某省咨詢機(jī)構(gòu)的人士告訴記者，2021年年初PPP再次興起與地方財(cái)政收支困難有關(guān)。因?yàn)閷ｍ?xiàng)債需要地方政府進(jìn)行資金匹配，變相加重了地方財(cái)政的壓力。所以地方政府會(huì)選擇支出時(shí)間更長(zhǎng)的PPP。
同時(shí)，政策性金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP的支持力度也在加大。上述咨詢機(jī)構(gòu)的人說，這次政策性金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP支持是全方面的。比如在擔(dān)保方面，一般項(xiàng)目需要全額擔(dān)保和抵押擔(dān)保，PPP只需要增信擔(dān)保，即：項(xiàng)目公司的股權(quán)比例。股東方提供一定的增信擔(dān)保，當(dāng)然，地方政府不提供增信擔(dān)保。
對(duì)于這波行情，上海宏信建設(shè)投資有限公司(以下簡(jiǎn)稱“宏信建投”)總經(jīng)理張磐感受深刻，他說，今年明顯感到一些地方的PPP項(xiàng)目在加速落地。
宏信建投2016年進(jìn)入了PPP行業(yè)，他們看好PPP的未來。張磐說，基建投資是房地產(chǎn)之外最大規(guī)模的市場(chǎng)，每年近18萬(wàn)億元，有廣闊的發(fā)展空間。經(jīng)過財(cái)政部、發(fā)改委自上而下的設(shè)計(jì)后，PPP至今為止也仍然是社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施類建設(shè)最為規(guī)范的模式。再加上基建PPP項(xiàng)目需求資金量大，金融屬性強(qiáng)，比較適合大規(guī)模的資本運(yùn)作。“雖然收益不高，但是具有期限長(zhǎng)、穩(wěn)定現(xiàn)金流的特點(diǎn)。”
PPP的回暖對(duì)行業(yè)來說是一件好事，關(guān)鍵是把控風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目投資一般動(dòng)輒10年、15年乃至20年起，屬于長(zhǎng)期資金，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)把控的能力要求比較高。比如近期國(guó)資委出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)地方國(guó)有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控工作的指導(dǎo)意見》中明確“要嚴(yán)控低毛利貿(mào)易、金融衍生、PPP等高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，嚴(yán)禁融資性貿(mào)易和虛假貿(mào)易業(yè)務(wù)，管住生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”。
北京大岳咨詢有限公司董事長(zhǎng)金永祥認(rèn)為，目前參與PPP項(xiàng)目的國(guó)企大多數(shù)是施工企業(yè)，相比單純的項(xiàng)目施工，PPP項(xiàng)目包含前期施工和后期運(yùn)營(yíng)，從這個(gè)角度看的確存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，但風(fēng)險(xiǎn)與收益是對(duì)等的。“在全社會(huì)建筑施工總量萎縮成為必然趨勢(shì)的背景下，PPP推動(dòng)了施工企業(yè)向全產(chǎn)業(yè)鏈業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)型，更重要的是，PPP使地方政府將項(xiàng)目的部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了社會(huì)資本，這降低了國(guó)企潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。”他說。
選好項(xiàng)目是各方面防范風(fēng)險(xiǎn)的共識(shí)。張磐說，對(duì)于項(xiàng)目評(píng)判其內(nèi)部有“三好”標(biāo)準(zhǔn)，即“好政府、好合作伙伴、好項(xiàng)目”。好政府是指經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好，財(cái)政實(shí)力強(qiáng)，負(fù)債低，講誠(chéng)信的地方政府;好合作伙伴，主要是施工、運(yùn)營(yíng)管理能力強(qiáng)，有責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)钠髽I(yè);好的項(xiàng)目主要要求是合規(guī)性好，重點(diǎn)支持國(guó)家政策指向，如民生領(lǐng)域等。
“我們有一個(gè)PPP政策負(fù)面清單核查表，包括營(yíng)商環(huán)境、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等7個(gè)大類58項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，選項(xiàng)目的時(shí)候就按照表格一個(gè)個(gè)打分。”在上海宏信建投的總部，其業(yè)務(wù)總監(jiān)給記者展示了投資項(xiàng)目的整個(gè)流程，從地方政府到項(xiàng)目公司乃至合作伙伴，都有嚴(yán)格的選擇標(biāo)準(zhǔn)和流程管理，而這些也成為其防范風(fēng)險(xiǎn)的主要手段。
張磐告訴記者，PPP項(xiàng)目的周期一般都在10年以上，現(xiàn)在普遍要到20年。但是宏信建投對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期向好的基本面有信心。在此背景下，重點(diǎn)是要把自己的事做好，那就是投入大量精力和耐心構(gòu)建項(xiàng)目投、融、建、運(yùn)的主動(dòng)管理能力。
全國(guó)政協(xié)常委、全國(guó)政協(xié)外事委員會(huì)主任樓繼偉是中國(guó)PPP模式的主要推動(dòng)者之一，此前，他頻繁提及的一句話是“PPP的發(fā)展要扎根中國(guó)的現(xiàn)實(shí)土壤”。
樓繼偉經(jīng)歷了中國(guó)PPP發(fā)展的各個(gè)階段，也深諳PPP在中國(guó)的優(yōu)勢(shì)和問題。在他看來，此前的PPP模式重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)、績(jī)效考核不完善、政府支出責(zé)任固化等問題明顯，直接導(dǎo)致了2017年P(guān)PP項(xiàng)目退庫(kù)力度加大，行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)集中釋放。
但PPP的未來前景是值得肯定的。
他曾說，全球經(jīng)濟(jì)波動(dòng)加劇，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，特別是地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日益突出的背景下，穩(wěn)步推動(dòng)PPP行業(yè)發(fā)展是我國(guó)有效應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的必然選擇。
如何穩(wěn)步推進(jìn)?張磐的理解是，做好一個(gè)PPP項(xiàng)目要強(qiáng)調(diào)投資項(xiàng)目底層邏輯需符合PPP的初衷，各項(xiàng)手續(xù)嚴(yán)謹(jǐn)合規(guī)，“要能經(jīng)得起時(shí)間的考驗(yàn)”。
